文件名称:欧委会关于检察权行使的制度设计
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高一飞
欧洲委员会的威尼斯委员会于2010年12月17日至18日在第85届全体大会上通过一个文件：《关于司法体制独立的欧洲标准报告·第二部分·检察机关》（以下简称《报告》），并于2011年1月3日在斯特拉斯堡发布。威尼斯委员会的决议被视为欧委会的决议。因而，上述《报告》可以看作是检察机关依法独立行使职权的欧洲标准。
《报告》认为，欧洲各国的刑事司法体制植根于不同的法律文化、没有统一模式。在考虑多样化的同时，报告也认为欧洲各国检察系统具有重要的共同性。在检察权依法独立行使标准的问题上，报告在承认差异的同时，也提出了自己的改革建议。
欧洲检察机关独立与法院独立存在差别
报告发现，欧盟各国立法文本大都允许以下制度存在：诉讼体制可不独立于行政机关，但这一制度在个案中必须给予检察官必要的独立性保障，行政机关作出的相关指示必须公开透明。
但在实践中，只有少数隶属于欧洲委员会的国家的检察机关从属于司法部行政机关的一部分（例如，奥地利、丹麦、德国、荷兰）。普遍倾向是成立更加独立的检察机关，而非隶属于行政机关或性质上等同于行政机关。上述趋势不仅在欧洲委员会大陆法系成员国中是可见的，在普通法领域也是可见的。加拿大的联邦检察机关目前已从司法部分离出来而成为独立的检察局。北爱尔兰现在也成立了独立的检察局。英格兰、威尔士和爱尔兰也逐渐消除警察起诉权力而由检察机关行使。
《报告》认为，法院与检察机关的独立或自治的概念存在本质区别。法院作为司法机关的独立性及其独立于行政机关是法治的基石。司法独立包括两个方面，即司法机关整体及法官个体在决策方面的独立（包括其独立于其他法官）。检察机关的独立和自治与法院存在本质上的区别。即使检察机关是一个独立的机构，但其内部可能会存在包括检察长在内的检察官决策和活动的层级式控制。
检察机关或检察长“外部”独立的主要因素在于不许行政机关对检察长（当然也包括不允许对一般检察官）就个案作出指令。例如，要求对某些犯罪进行更加严厉和迅速追诉的常规指令，看似存在的问题较少，也是不应当允许的。尽管在制定起诉政策（如优先考虑特定类型的案件、期限、与其他机构更密切的合作等）方面，立法机关和司法部或政府部门可以适当发挥其决定性作用，但由议会或政府的政策因素导致的具体指令是不允许的。
在一个层级式检察系统内，每个层面的个案中都可能会有相关指令。所有检察官都有权要求上级提出的相关指令以书面形式提出。如果该检察官认为该指令是违法的或与其良心背道而驰而拒绝执行，则可以通过适当的内部程序，由他人取代他的职位。
任何要求改变下级检察官观点的指令均应有理有据。如果认为指令不合法，受理“指令不合法”诉讼或者请求的法院或独立机关如检察委员会应当对该指令的合法性作出裁决。
为避免不当指令，《报告》认为，还应在选任、纪律或免职、案件管理和决策程序的具体规则方面设定保障措施。
检察机关应接受公众问责与权力监督
报告认为，与任何国家机关无异，包括法官在内，检察机关应对公众负责。问责的传统方式由行政机关掌控，通过民选议会选出的行政机关进行监督，为问责提供了间接的民主合法性。另一种方式就是由检察委员会掌控，这并非纯粹的自治性问责，检察委员会成员部分是由议会选举，也包含了民主合法性。检察委员会的组成方式体现了人员均衡，例如，委员会由检察官、律师和民间团体构成。委员会独立于其他国家机关，能够在选任和纪律程序中包括检察官的免职方面都发挥着作用。
许多体制都要求检察机关应对议会负责。但考虑到议会问责也可能给检察官造成间接压力，使其作出不为公众接受的决策并采取迎合立法机关的方式。因此，应当在起诉或不起诉的个案中排除议会问责。检察长递交公开报告可能会成为其中一个手段。
检察官的很多工作都受法院审查，这也是问责形式之一。但是，当检察官决定不起诉时，法院无法审查，问责制的最大问题（或者说是应当被问责而没有没问责）便出现了。对此，应设置法律补救措施，以避免出现犯罪得不到追诉的高风险。
《报告》认为，检察官影响人权的行为（如追捕或拘留）须受法官的管制。在某些国家，法官偏袒控方的“检察官偏见”使检察官的这类请求获得准自动化批准。这不仅对当事人的人权构成威胁，也对司法机关整体的独立构成威胁。对此应尽量避免类似偏见的产生。
在欧洲，检察机关控制侦查是比较普遍的做法，在某种程度上，检察官对侦查权进行控制，会减少侦查机关滥用职权的可能性。而检察官和侦查人员分开与独立的模式，其优势在于可降低检察机关权力过大、滥用职权的风险，但另一方面，也可能会产生更大的风险，即警察可能会滥用职权。
保障检察机关依法独立行使职权的建议
为实现欧洲各国检察机关依法独立行使职权，威尼斯委员会在《报告》中提出了一些具体建议，主要包括：
1.在选任检察长的过程中，建议从法律团体的代表（包括检察官）和民间团体中选拔一批有法律职业资质的候选人。
2.如果有些国家的检察长由议会选举产生，选任程序的风险可能因议会选举中适当的准备工作而减少。
3.利用有效多数表决制选举检察长可被视为促进这类任命达成广泛共识的一种机制。
4.应永久或长期任命一名检察长，但不得在预定的期限结束时再续任。检察长的任期不应与议会的任期相一致。
5.检察长的免职理由必须依法规定，专业机构应对免职理由是否充分发表意见。
6.检察长应该参加关于免职程序的公平聆讯，包括议会召开的聆讯等。
7.按照问责制的规定，检察长应向议会递交公开报告，并明确说明行政机关作出的一般性指示的执行情况。
8.任命有资质的除检察长外的检察官之前，也需要咨询相关专家的意见。
9.除检察长外的检察官应被长期任职直至退休。
10.在检察官违反纪律案件中，涉事检察官应有权参加聆讯，并可对违反纪律的制裁处分起诉到法院。
11.防止非法指令的现有保障措施仍然不充分，还需作进一步补充，因为这并不能阻止非法指令的提出。任何改变下级检察官观点的指令均应有理有据。如果指令不合法，法院或独立机关如检察委员会应当对该指令的合法性作出裁决。
12.个案中调任的威胁可作为向检察官施压的手段，“不顺从”的检察官可能会从案件中撤出。对此，被调任的检察官可向独立机关提起诉讼，如检察委员会或者类似机构。
13.检察官不应担任其他国家机关职务或履行其他国家职能。检察官应避开可能与其公正原则相悖的公共活动。
14.检察委员会一旦存在，其构成应不仅包括各个阶层的检察官，还应当包括像律师或法律学者等其他行业的人员。如果该委员会成员由议会选举产生，最好是由大多数有法律职业资质的人员组成。
15.检察官的薪酬应与其审理案件的重要程度相符，对一个高效公正的刑事司法系统来说是必要的。
16.检察官影响人权的行为，如追捕或拘留，须受法官控制。
欧洲各国检察机关独立行使检察权呈现三大特点从检察机关独立行使职权的欧洲标准来看，有以下特点：一是承认检察独立不同于法官独立，认为法官独立是个人依法独立。检察官个人应当接受上级科层式领导，但是上级的指令应当是书面的、透明的，而且要求上级检察官改变下级检察官观点的指令均应有理有据。二是检察官应当接受问责和权力监督。检察长应当向议会报告工作，应当在起诉或不起诉的个案中排除议会问责，同时存在一个检察委员会作为对检察官的监督机构，可以对检察官问责。三是对检察官因滥用职权而不起诉导致的犯罪得不到追诉的高风险特别担心。
(作者为西南政法大学法学院教授）